MAPA DA IMPROBIDADE - DÚVIDAS FREQUENTES

  • O que é improbidade administrativa?
    • Considera-se improbidade administrativa a conduta inadequada praticada pelo agente público ou por particulares – em razão de desonestidade, descaso ou outro comportamento impróprio – no exercício da função pública, merecedora das sanções previstas no texto legal. É o que se extrai Lei nº. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrativa).
  • Improbidade administrativa é corrupção?
    • Vai além da corrupção. Esta vem delineada no Código Penal brasileiro, como, por exemplo: corrupção ativa (“Art. 333. Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício”), passiva (“Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem”), e de menores (“Art. 218 do Código Penal - Induzir alguém menor de 14 (catorze) anos a satisfazer a lascívia de outrem”).
    • Já a improbidade, em alguns casos, se identifica com a corrupção, especialmente os casos do artigo 9º, mas em outros pode não significar um ato corrupto ou desonesto, como em muitas hipóteses do art. 11 da LIA.
  • Improbidade é crime?
    • Nem sempre improbidade administrativa é crime. A lei de improbidade (LIA) tem natureza cível e não penal, logo as condutas e sanções (punições) nela estabelecidas também não têm natureza penal. Entretanto, embora a LIA traga em seu bojo condutas que possuem correspondência penal, é necessária a previsão expressa no Código Penal e legislação extravagante para que o mesmo fato seja, simultaneamente, ato ímprobo e fato delituoso.
  • Quais são os tipos de improbidade administrativa?
    • A LIA prevê 3 tipos de atos de improbidade administrativa, os que:
      • importam enriquecimento ilícito (art. 9º);
      • causam prejuízo ao erário (art. 10);
      • atentam contra os princípios da administração pública (art.11)
  • O que é enriquecimento ilícito?
    • A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimento ilícito o fato de um agente público obter aumento indevido de seu patrimônio em virtude do exercício de função pública (artigo 9º da LIA). As aquisições compatíveis com os rendimentos auferidos pelo agente público não caracterizam improbidade administrativa.
  • Se o agente público receber um presente, estará caracterizado enriquecimento ilícito?
    • Nem sempre. Existem algumas normas que procuram regulamentar o recebimento de presentes por parte de agentes públicos. No caso dos órgãos do Poder Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Código de Conduta da Alta Administração Federal, criado pela Comissão de Ética Pública da Presidência da República, que proíbe o recebimento de presentes de valor superior a R$100,00, com algumas exceções. Se o Ministério Público, a Polícia, o Tribunal de Contas ou outro órgão tomar conhecimento de algum caso, este será examinado individualmente. É possível, porém, o recebimento de presente de parente ou amigo, desde que não tenha relação com o exercício da função pública.
  • O que é lesão ao erário ou lesão ao patrimônio público?
    • Erário é o conjunto de bens e interesses de natureza econômico-financeira pertencentes aos entes da administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias.
    • Patrimônio público tem um conceito mais amplo, já que, além dos bens e interesses de natureza econômico-financeira, abrange os bens e interesses de natureza moral, econômica, estética, artística, histórica, ambiental e turística que pertencem aos entes da administração pública (artigo 1º, § 1o, da Lei n. 4.717/1965).
    • Apesar de o artigo 10 da Lei de Improbidade fazer referência aos atos que “causam lesão ao erário”, na verdade, aplica-se aos atos que “causam lesão ao patrimônio público”, tendo, assim, um alcance maior.
  • A lesão ao erário só pode ser causada por uma ação para que possa ser punida?
    • A lesão ao erário a que se refere o artigo 10 da Lei de Improbidade pode ser causada tanto por ação quanto por omissão.
    • A maior parte dos atos de improbidade é causada por ações concretas do agente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que tem a posse, dispensa licitação quando esta era necessária, doa bens ou valores pertencentes à administração pública sem a observância das normas legais, concede um benefício fiscal indevidamente, permite ou facilita a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado ou realiza operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares.
    • A lesão pode ser causada, também, por omissão, que se verifica quando o agente não age na forma que deveria. Por exemplo: se um fiscal age negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, se um servidor nada faz para evitar a deterioração de um bem público, que deveria ser conservado, quando deixa de tomar providências ao verificar que estão sendo utilizados, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade das entidades públicas, ou fica inerte diante da utilização, por particulares, do trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados pelas entidades públicas.
  • Se a lesão ao erário for causada mesmo sem que tenha havido intenção do agente de causá-la, pode haver a responsabilização do agente?
    • O artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 prevê, expressamente, que o ato de improbidade que acarreta lesão ao erário pode ser causado por dolo ou por culpa. O ato de improbidade é doloso quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade é culposo quando o agente deu causa a ele por imprudência, negligência ou imperícia. Por exemplo: o agente público encarregado da guarda do patrimônio de uma biblioteca pública que se apropria de uma obra rara do acervo, causando, assim, dano ao patrimônio público, pratica um ato doloso de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de não querer subtrair qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faça, por não ter tomado todas as medidas necessárias no sentido de garantir a inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente, pratica também um ato de improbidade, na modalidade culposa.
    • Esta espécie de ato de improbidade (artigo 10) é a única em que a LIA expressamente admite a forma culposa.
  • A caracterização do ato de improbidade que causa lesão ao patrimônio depende da comprovação de obtenção de vantagem indevida por parte do agente?
    • A Lei n. 8.429/1992 prevê três tipos de atos de improbidade: os que importam enriquecimento ilícito (artigo 9o), os que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e os que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).
    • A prova da obtenção indevida de vantagem pelo agente público só é indispensável para a caracterização de ato de improbidade que importa enriquecimento ilícito (artigo 9º). Nos outros casos, essa prova é desnecessária.
    • Portanto, a caracterização da prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário não depende da comprovação de que o agente público tenha obtido qualquer espécie de vantagem indevida.
  • Quais são os princípios da administração pública cujo desrespeito caracteriza improbidade administrativa?
    • Antes de tudo, são aqueles estabelecidos na Constituição, tanto no artigo 37 – que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade (repetidos no artigo 4o da Lei n. 8.429/1992), e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar também com a eficiência – quanto em outros dispositivos: participação dos usuários dos serviços públicos e transparência (artigo 37, § 3o), dever do agente público de dar satisfação de seus atos e prestar contas (artigo 58, § 2º, inciso V, e artigo 70), continuidade das políticas públicas (artigos 165 e 166, §§ 1o e 2o), dentre outros. Assim, por exemplo, um administrador público que deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos à sociedade a propósito de sua atuação, da justificativa para a eleição das prioridades e dos modos de implementação de políticas públicas comete improbidade administrativa. O desrespeito a tais princípios acontece quando forem violados, para ilustrar, os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade às instituições, referidos exemplificativamente no artigo 11 da Lei n. 8.429/1992.
  • Quais as penas a que pode ser condenado quem praticou ato de improbidade administrativa?
    • A condenação por ato de improbidade acarreta a aplicação de diversas reprimendas (sanções), a saber:
      • reversão de bens e valores ilicitamente acrescidos ao patrimônio individual;
      • reparação de danos;
      • perda da função pública;
      • suspensão de direitos políticos por até 10 anos;
      • pagamento de multa civil; e
      • proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios fiscais ou creditícios.
    • Essas penalidades estão graduadas conforme a espécie de ato praticado (que importa enriquecimento ilícito, que causa dano ao erário e que atenta contra os princípios da administração pública), em uma ordem decrescente de gravidade. Nesse contexto, a suspensão de direitos políticos pode alcançar, nos casos mais graves, 10 anos ou se limitar a 3 anos na menor sanção. Da mesma forma, a multa pode alcançar até 100 vezes o valor do salário do servidor ou 3 vezes o valor da vantagem ilícita que recebeu.
  • Quem pode denunciar atos de improbidade administrativa?
    • O art. 14 da Lei nº 8.429/1992 assegura a qualquer pessoa o direito de representar à autoridade administrativa competente, objetivando a instauração de procedimento administrativo para investigar a ocorrência de atos de improbidade. Representação é como se chama a denúncia de tais atos.
    • Por “qualquer pessoa”, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurídica (associações, sindicatos, empresas etc.)
  • Como pode ser feita essa denúncia?
    • A Lei n. 8.429/1992 (artigo 14, § 1o) exige que o pedido [de apuração da suposta prática de ato de improbidade administrativa] seja formalizado (encaminhado, protocolado) por meio de representação (petição, documento em que os fatos conhecidos e tidos como ímprobos são relatados, com todos os elementos disponíveis, requerendo-se a adoção das providências cabíveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualificação do representante (pessoa física ou jurídica, nome, endereço, número de inscrição no CPF ou no CNPJ, profissão e estado civil, em se tratando de pessoa física), as informações sobre o fato e sua autoria, além da indicação das provas de que tenha conhecimento.
    • Se não puder ou não souber como reportar os fatos por escrito, o representante (pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados) comparece à repartição pública competente (ente público prejudicado, Ministério Público, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o motivo de seu comparecimento, e um funcionário da repartição “reduz a termo” (escreve) as suas declarações, após qualificá-la, colhendo a sua assinatura, ou a sua impressão digital, caso não seja alfabetizada, certificando essa circunstância e dando fé do ato.
    • Em razão do avanço da inclusão digital, muitos órgãos disponibilizam a possibilidade de denunciar através da internet, nos seus sítios, segundo algumas condições ali definidas.
  • Qual o papel do Ministério Público?
    • O Ministério Público tem o papel de apurar os atos de improbidade administrativa, através do respectivo procedimento investigativo (Inquérito Civil), quando tomar conhecimento da prática do ato ímprobo, inclusive “de ofício” (sem a provocação direta de alguém).
  • Os procedimentos apuratórios são públicos ou sigilosos?
    • Como regra, o procedimento investigatório é público, podendo, portanto, ser compulsado pelos órgãos de imprensa, pelo investigado ou seu advogado, cabendo à autoridade que o preside expedir ou determinar a expedição das certidões que venham a ser requeridas.
    • Informações também podem ser passadas à Imprensa pelas autoridades presidentes dos feitos, haja vista o interesse público que muitas vezes o assunto tratado desperta, inclusive porque os profissionais de imprensa, não raro, têm papel destacado, auxiliando decisivamente nas investigações. [...]
    • Contudo, admite-se a imposição de sigilo, por decisão escrita e fundamentada:
      • quando os autos contiverem informações sujeitas a sigilo legal (telefônico, bancário e fiscal), transferido por meio de autorização judicial;
      • quando o interesse público o exigir, como em investigação que possa ocasionar risco ao sistema financeiro, caso haja inoportuna divulgação dos resultados, ou que envolva saúde pública, ou qualquer outra questão sensível que reclame atenção e cuidado na sua divulgação;
      • quando o sigilo for necessário à apuração dos fatos, ou seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obtenção de provas.
  • A ação de improbidade prescreve (tem prazo para ser proposta na Justiça)?
    • A regra geral é da prescritibilidade das ações, sendo excepcionais (incomuns) as hipóteses de não-incidência do fenômeno da prescrição (perda do direito de ação pelo decurso do tempo, em razão da inércia do titular desse direito, o que retira a possibilidade de acionar judicialmente o responsável por uma violação do ordenamento jurídico). A ação de improbidade sujeita-se à prescrição quanto às sanções de aplicação de multa civil, suspensão de direitos políticos, proibição de contratar e de receber incentivos fiscais, suspensão de direitos políticos, enfim, todas as sanções ali previstas, exceto (menos) a de ressarcimento ao erário.
    • A Lei de Improbidade Administrativa determina que para os detentores de mandato, cargo em comissão ou função de confiança, o prazo é de cinco anos a partir do término do mandato ou do exercício do cargo em comissão ou função de confiança. Quando o agente público se desvincula do mandato, cargo ou função exercida, tem início a contagem do prazo prescricional. Para os servidores públicos detentores de cargos efetivos ou empregos públicos, a LIA remete ao que disciplinam os respectivos estatutos, quanto aos prazos prescricionais para as faltas disciplinares punidas com a demissão. Assim, devemos pesquisar em cada estatuto dos servidores (se federal, estadual ou municipal, civil ou militar) os prazos prescricionais fixados pela lei para as faltas disciplinares punidas com a demissão.

PERGUNTAS SOBRE A PARTE CRIMINAL

  • Quem pode ser responsabilizado por crimes contra a Administração Pública?
    • Além do agente público (funcionários, autoridades e gestores do dinheiro público), o particular (cidadão ou empresário) que de algum modo colabora, promove, incentiva ou se beneficia da conduta criminosa que ofende o patrimônio, os serviços e a moralidade pública.
  • Em que instâncias serão processadas as pessoas que cometem crimes contra a Administração Pública?
    • Diferentemente dos atos de improbidade administrativa, cujo processo tem andamento no local do fato e perante o Juiz da Comarca, aqueles que praticam crimes contra a Administração Pública, são processados de acordo com o mandato, cargo, ou função que exercem.
    • A legislação brasileira prevê, por exemplo, que sejam julgados perante o Supremo Tribunal Federal (STF), o Presidente da República e seu vice; os Ministros de Estado, os Senadores e Deputados Federais; os Ministros do STF, STJ, TSE, TST, STM, TCU e Procurador-Geral da República; os comandantes das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) e chefes de missão diplomática permanente.
    • Ainda, que perante o Superior Tribunal de Justiça (STJ), serão responsabilizados criminalmente, os Governadores; os Desembargadores (federais, da Justiça do Trabalho, estaduais e do Distrito Federal); os membros dos Tribunais Regionais Eleitorais, membros dos Tribunais de Contas (estados, Distrito Federal e municípios) e o representante do Ministério Público da União que oficiem perante estes.
    • Perante os Tribunais de Justiça (estados e Distrito Federal), devem ser responsabilizados o vice-governador; os secretários de Estado; os Deputados Estaduais; os membros do Conselho da Justiça Militar e o respectivo auditor; o Procurador-Geral do Estado; os Juízes de Direito; os membros do Ministério Público e da Defensoria Pública e prefeitos municipais.
    • As demais pessoas (servidores públicos e particulares) que de algum modo praticam, colaboram, promovem, incentivam ou se beneficiam da conduta criminosa que ofende o patrimônio, os serviços e a moralidade pública, são processadas perante os Juízes de Direito das comarcas onde ocorreu fato.
  • Quais são as consequências criminais daqueles que forem condenados por crimes contra a Administração Pública?
    • Se o condenado for agente público (funcionários, autoridades e gestores do dinheiro público), além das penas previstas para cada infração (privativas de liberdade, restritivas de direitos e multa), de acordo com o crime praticado e a determinação do Poder Judiciário, a obrigação de indenizar o dano praticado; a perda dos instrumentos utilizados na prática criminosa, desde que seu fabrico, uso, alienação, porte ou detenção sejam, por si só, ilícitos; a perda dos produtos, bens e valores obtidos da prática criminosa; a perda do cargo, função pública ou mandato eletivo se a pena for superior ou igual a 1 (um) ano de privação de liberdade.
    • Se o condenado for particular (cidadão ou empresário), além das penas previstas para cada infração (privativas de liberdade, restritivas de direitos e multa), de acordo com o crime praticado e a determinação do Poder Judiciário, a obrigação de indenizar o dano praticado; a perda dos instrumentos utilizados na prática criminosa, desde que seu fabrico, uso, alienação, porte ou detenção sejam, por si só, ilícitos; a perda dos produtos, bens e valores obtidos da prática criminosa.
  • Quem pode denunciar os crimes contra a Administração Pública?
    • De um modo geral, qualquer pessoa pode representar (requer a adoção das providências cabíveis) ao Poder Judiciário, ao Ministério Público, ou ao Delegado de Polícia a apuração desses crimes (Arts. 27 e 39, Código de Processo Penal). Há uma única exceção a essa regra geral, que é prevista no crime do Art. 345, Código Penal (exercício arbitrário das próprias razões), pelo qual, se não houver violência, somente a vítima ou seus familiares em sua impossibilidade, poderá promover a responsabilidade criminal de quem atentou contra a administração da justiça.
    • Por “qualquer pessoa”, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurídica (associações, sindicatos, empresas etc.)
  • Como pode ser feita essa denúncia?
    • Embora não exista forma definitiva, pela leitura do Art. 27, Código de Processo Penal, convém que seja escrita e acompanhada de informações sobre o fato criminoso, sua autoria, com indicação de tempo, lugar e elementos de convicção (documentos que indiquem ou evidenciem a existência do crime).
    • Convém, ainda que contenha a qualificação do representante (nome, endereço, estado civil, número de RG, CPF ou CNPJ, profissão).
    • Também pela via eletrônica, onde houver acesso à internet.
    • Se o Poder Judiciário e os demais órgãos da Administração Pública, no exercício de suas atividades, detectarem a prática de crime, remeterão ao Ministério Público documentos e informações para a promoção da responsabilidade penal de quem de direito.
  • Qual o papel do Ministério Público?
    • O Ministério Público, pode apurar os crimes de ação pública (a maioria dos crimes previstos no Código Penal e legislação extravagante), assim como a Polícia Judiciária (Polícias Civis e Federal), mas a promoção e acompanhamento do processo criminal, isto é, aquele que tramita perante o Poder Judiciário, é atividade privativa do Ministério Público, embora o particular, representado por advogado, possa efetuá-lo em caso de inércia desse (ação penal subsidiária).
  • As investigações desses crimes são públicas ou sigilosas?
    • Como regra, o procedimento investigatório é público, podendo ser analisado pelo cidadão, pelo investigado ou seu advogado, cabendo à autoridade que o preside expedir ou determinar a expedição das certidões que venham a ser requeridas.
    • Excepcionalmente, admite-se a imposição de sigilo, por decisão escrita e fundamentada, quando os autos contiverem informações sujeitas a sigilo legal (telefônico, bancário e fiscal), transferido por meio de autorização judicial; quando o interesse público o exigir, como em investigação que possa ocasionar risco ao sistema financeiro, caso haja inoportuna divulgação dos resultados, ou que envolva saúde pública, ou qualquer outra questão sensível que reclame atenção e cuidado na sua divulgação; quando o sigilo for necessário à apuração dos fatos, ou seja, quando a publicidade for capaz de frustrar a obtenção de provas.
  • Como posso saber o andamento das ações de improbidade e criminais indicadas no MAPA?
    • O MAIP disponibiliza o link para consulta na página web no Tribunal de Justiça da Bahia (veja em COMO PESQUISAR). Além disso, em caso de permanecer alguma dúvida, qualquer cidadão pode se dirigir à Promotoria de Justiça de seu município, ao GEPAM, no que se refere a ações de improbidade na Capital e no Município de Madre de Deus, e ao CAP, nos casos relativos às ações criminais contra Prefeitos, para obter mais informações.
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